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如何实现“以百姓为刍狗”的公平理论呢？老子没有说。毫无疑问需要借助法令制度。但不必“多言”，政令越简单、明确、稳定，越有可能如实兑现。在公平而稳定的制度下，让百姓各求所需、各尽所能，过他们想过的生活。这比在有限范围内施行仁义要优越得多。

战国时的秦襄王，在管理国家方面，颇有一点“以百姓为刍狗”的味道。他不偏爱百姓，一视同仁；百姓偏爱他，他也很反感。有一次，秦国郎中阎遏、公孙衍外出办事，在一座庙前看见一些人正在杀牛。他们感到十分奇怪，心想：现在不是祭祖的时节，他们为什么杀牛呢？于是，两人上前询问原因。他们回答说：“杀牛祭祀老天爷，是为了还愿。”

“还什么愿？”

“前些日子，听说襄王病了，我们就买了这头牛，来庙里向老天爷许愿：如果襄王病好了，我们就杀这头牛祭天。现在大王的病幸而已经痊愈，我们就来向老天爷还愿了。”

两位郎中听了，心里很高兴，回宫后，兴冲冲地向襄王道贺：“大王的功德已经超过尧、舜了！”

秦襄王吃惊地问：“这是怎么回事呀？”

两位郎中回答：“尧、舜虽是圣人，他们的百姓还不至于为他们祈祷。现在，大王病了，百姓自动买牛为您祈祷；您的病好了，百姓就杀牛还愿。所以，我们私下认为，大王的功德已经超过尧、舜了！”

秦襄王忙派人调查，发现果有此事，就罚当地的里正和伍老各出两副销甲。阎遏、公孙衍惊讶地问襄王：“没有奖励也就算了，大王为什么反倒惩罚他们呢？”

襄王解释说：“老百姓之所以为我所用，不是因为我爱他们，而是因为我有权势，他们才为我所用。现在，老百姓没有接到命令，就擅自为我祈祷，这是他们热爱我的表现。他们热爱我，我该如何回报呢？如果我偏爱他们，就不能严格执法了。不能严格执法，就做不到令行禁止，这是亡国之道。所以，我惩罚里正与伍老，使百姓不能偏爱我，我也不必示爱于他们。这样，才能严明治国啊！”

秦襄王不偏爱百姓也不让百姓偏爱自己，实行的是法家的“霸道”，跟老子的“自然之道”还是有所不同。霸道实行严刑峻法，而老子提倡法令简明。但两者“以百姓为刍狗”的宗旨却是相通的。

不偏爱百姓，是否对社会上的弱势群体或遭受灾变的人们不需要救济呢？当然不是。真正的救济是用法令规定哪些人、哪些情况属于救济范围，然后一切按制度办事，没有任何偏心，也用不着一对一的慈善之举。令人奇怪的是，中国是一个讲了两千多年仁义道德的国家，慈善法规却从来没有完善过，需要救济的人经常得不到救济；反而是不讲仁义道德的西方国家，他们却在这方面做得很优秀。这岂非具有讽刺意味？

无论古今中外，无数历史事实证明，当权者的仁爱对国家、对百姓带来的好处远远没有弊端多，要想国家富强、百姓安乐，最好的办法是制订公平的法令，然后一视同仁地执行；要想国家混乱、百姓怨声载道，最简便的方法就是今天出一条善政、明天搞一项利民措施。因为所谓善政、利民，说明当权者还是在为老百姓办事，而不是干自己的本职工作。说明法令还没有把当权者的职责规定清楚，他们还处于特权阶级，有权进行管理，无须接受监督，办事就有功，败事也无过，远未达到公平的境地。这样哪能不混乱呢？